La cercanía de
las elecciones presidenciales y legislativas es la ocasión de reflexionar sobre
el sufragio universal en el Ecuador. El derecho al voto parecería una evidencia
hoy en día, en pleno siglo XXI. Sin embargo, todavía viven personas que no
pudieron votar antes de 1978 porque eran analfabetas. En las elecciones de 2009, los militares en
servicio activo ejercieron su derecho al voto por pirmera vez desde 1946. El sufragio universal es una condición necesaria, aunque no
suficiente, de la democracia. De ahí la pertinencia de analizar el proceso que
llevó, en diferentes etapas, a su consagración como principio básico de la
democracia en el país. Las tres etapas cruciales son: 1861, cuando se elimina el
sufragio censitario; 1929, cuando las mujeres obtienen explícitamente el
derecho al voto; y 1978, cuando los analfabetos acceden al sufragio. Personalmente,
no creo que se pueda hablar de sufragio universal mientras no se otorgue el
derecho al voto a las mujeres. Excluir a la mitad de la población del cuerpo
electoral no tiene nada de universal. Pero incluso cuando las mujeres
obtuvieron el derecho al voto en 1929, no se podía hablar de universalidad del
sufragio, pues no tenían derecho de ciudadanía los analfabetos, que
representaban a la mayoría de la población.
A continuación,
haremos un recapitulativo de las diferentes etapas que llevaron al sufragio
universal en el Ecuador, desde la independencia hasta la Constitución de
Montecristi, centrándonos exclusivamente en el aspecto jurídico, mediante un
análisis comparativo de las sucesivas constituciones que rigieron al país, en
una perspectiva diacrónica [1].
Las elecciones en los albores de la vida republicana
En el Ecuador,
como en el resto de América latina, las elecciones jugaron un papel muy
importante en el funcionamiento de las instituciones públicas a lo largo del
siglo XIX. Contrariamente a lo que se podría pensar, en el Ecuador las
elecciones se llevaban a cabo de manera más o menos regular y se votaba mucho (en
algunos momentos, se eligió a las cámaras legislativas cada dos años, en otros, cada año). Se trataba, empero, de elecciones muy diferentes a las
de hoy en día, sin campaña oficial (Antonio Flores fue electo presidente en
1888, cuando vivía en París), sin partidos políticos (que no se crearon, en su
versión moderna, hasta 1925), sin programas electorales, muchas veces sin siquiera candidaturas oficiales
(a veces resultaba electa un persona que nunca había propuesto su candidatura).
En las primeras décadas de vida republicana, el voto no era secreto, era una actividad que se realizaba públicamente, en grupo, y las
elecciones eran indirectas. A lo largo del siglo XIX, el cuerpo electoral fue,
además, muy reducido, como lo veremos a continuación.
En el momento
de la separación de la Gran Colombia, el Ecuador se dotó de su primera
Constitución. Esta establecía que las elecciones eran indirectas.
Los electores se reunían en las “asambleas parroquiales”, cada cuatro años,
para escoger en cada parroquia a los grandes electores que representarían a
todo el cantón. Luego, los grandes electores de los cantones se reunían en
“asambleas electorales” a nivel provincial, para escoger, a su vez, a los
representantes y senadores de la provincia y al presidente de la República.
La
participación política era, por lo demás, limitada. En primer lugar, sólo
podían votar los hombres mayores de veintidós años [2] que supieran leer y escribir y que dispusieran de una propiedad inmobiliaria o
una fortuna de 300 pesos en efectivo, 200 a partir de 1835 (“valor libre de 200
pesos”), o que ejercieran “una profesión o industria útil, sin sujeción a otro
como sirviente doméstico o jornalero” (es decir las profesiones liberales:
comerciantes, médicos, abogados, notarios). En otras palabras, sólo se permitía
a algunos hombres solteros y, básicamente, a los jefes de familia pronunciarse
sobre los destinos políticos del país, a nombre de toda la familia, en el
sentido amplio: la mujer, los niños, los esclavos (hasta la abolición de la
esclavitud en 1852), los empleados domésticos. La ciudadanía estaba, en ese
entonces, íntimamente ligada a la noción de vecindad: para ser elector, había
que ser “vecino” de la parroquia donde se sufragaba. Esto implicaba que la
definición de la ciudadanía era a la vez territorial, pues el ciudadano poseía
una o varias propiedades y ejercía una actividad en la parroquia donde votaba, y
moral: el ciudadano era un hombre con una forma de subsistencia honesta y cuya
virtud y reputación eran reconocidas por sus conciudadanos (asimismo se podía
perder los derechos de ciudadanía por motivos morales: alcoholismo, quiebra
fraudulenta, etc.).
En segundo
lugar, los requerimientos para ser candidato a representante, senador o presidente, eran todavía más estrictos: para ser representante, había que
disponer de una propiedad de 3000 pesos o de una fortuna de 500 pesos en
efectivo, mientras que para senador o presidente, los requisitos eran una
propiedad de 6000 pesos o una fortuna de 1000 pesos en efectivo.
La combinación
del carácter indirecto de las elecciones, del sufragio censitario (por la
exigencia de una fortuna o un patrimonio mínimos para ser elector y candidato)
y de lo que en francés se llamaría el suffrage
capacitaire, es decir un sufragio en función de las capacidades y el talento de las
personas (por la exigencia de saber leer y escribir y la posibilidad de votar
si, en vez de tener una fortuna importante, se ejerce una profesión “útil”),
creaba los filtros necesarios para que fueran siempre los “mejores”, los
hombres más idóneos, los que resultaran electos a cargos públicos. De este
modo, se excluía a los sectores subalternos: las mujeres y las clases
populares, que carecían de fortuna y patrimonio y eran analfabetas,
especialmente las masas indígenas. La exclusión de la mayor parte de los
adultos de la participación electoral produjo la multiplicación de mecanismos
alternativos de expresión política: peticiones, pronunciamientos, apoyo a
aventuras caudillistas, montoneras.
La Constitución
de 1852 mantuvo las restricciones para ser miembro del cuerpo electoral, pero
dio un paso importante, al eliminar uno de los filtros: las elecciones indirectas. A partir de 1852, los electores designarían directamente a los representantes y
senadores y al presidente, sin mediación alguna.
El fin del sufragio censitario
La Constitución
de 1861 fue una etapa importante hacia la democratización del voto. Se eliminó
el sufragio censitario: podían votar los hombres mayores de 21 años que supieran
leer y escribir, independientemente de su fortuna. Se podría decir que se logró
entonces lo que algunos llamarían el sufragio universal masculino. En realidad,
la yuxtaposición de los términos “masculino” y “universal” es un oxímoron,
porque se siguió excluyendo a las mujeres. Además, era necesario saber leer y
escribir. La inmensa mayoría de la población era analfabeta en ese entonces,
especialmente los indígenas y los afroecuatorianos. Sin embargo, la Constitución
de 1861 permitió la incorporación al electorado de sectores medios, como
pequeños comerciantes y artesanos, que sabían leer y escribir, pero no
disponían de la fortuna o patrimonio que se exigía antes para poder votar. En
todo caso, una vez que se amplió el cuerpo electoral en 1861, se profundizaron
diversos mecanismos de control del voto: las presiones y amenazas de las élites
contra sus subalternos, la militarización de los recintos electorales, el fraude
(que alcanzó su grado de perfección en la etapa plutocrática del liberalismo,
1912-1925).
Por otro lado,
la Constitución de 1861 no eliminó, pero sí redujo las condiciones para ser
representante y senador: para llegar al Senado, se necesitaba tener una fortuna
de 500 pesos en efectivo, en vez de una de 1000 o una propiedad de 6000; para
ser representante se requería una fortuna de 300 pesos, en vez de una de 500 o
una propiedad de 3000. Estas nuevas condiciones seguían excluyendo a la mayoría
de la población de los cargos de elección popular, pero constituyeron una
primera apertura.
La Constitución
de 1869, conocida como la “Carta negra”, es un texto peculiar, pues buscó
reconocer o ampliar ciertos derechos, al tiempo que instauraba “un sistema de
gobierno cuasi monárquico, represivo y confesional-excluyente” [3].
En 1869, se eliminó todo requisito financiero para ser representante, pero al
mismo tiempo se consolidaba un orden autoritario y se exigía ser católico para
ser ciudadano (aunque el impacto de esta medida fue menor, pues casi la
totalidad de la población, incluso la mayoría de los liberales más radicales,
se definía entonces como católica) [4].
La Constitución de 1878, aprobada en tiempos de Veintimilla, restableció el
requisito de una fortuna de 300 pesos para ser representante.
Tras la caída
de Veintimilla y el asenso al poder de los progresistas, siguiendo el espíritu
de la “Restauración”, se buscó ampliar la participación política. La
Constitución de 1884 eliminó definitivamente los requisitos pecuniarios para
ser candidato: bastaba con gozar de sus derechos de ciudadanía y tener la edad
mínima que exigiera cada cargo (25 años para diputado, 35 para senador y presidente).
En teoría, esto permitía ser candidato a cualquier miembro del electorado,
incluso aquellos sectores incorporados a partir de 1861. En la práctica, la
participación en la palestra electoral siguió siendo un privilegio de las élites
(recordemos que los opositores al régimen progresista denunciaban lo que se
conocía como “la argolla”, es decir, el círculo cerrado que gravitaba alrededor
del clan de los Caamaño-Flores, que ostentaba el monopolio del poder). Sin
embargo, por lo menos del punto de vista jurídico, el salto hacia adelante es
de capital importancia.
La Constitución
de 1884 fue en cambio la primera (y última) en indicar explícitamente que el
derecho al voto estaba reservado a los “ecuatorianos varones”, lo que dejaba fuera
a las mujeres. Con todo, el mérito de la Asamblea Constituyente de 1883-1884
fue que en ella se dio por primera vez el debate sobre la pertinencia de
otorgarles a las mujeres el derecho al voto.
La ampliación del derecho al
voto a los sectores subalternos
La Revolución liberal marcó una etapa importante hacia la integración de las mujeres al cuerpo electoral. Las constituyentes de 1896 y 1906 decidieron eliminar de la Constitución cualquier referencia al sexo de los ciudadanos, contrariamente a la de 1884, abriendo así la puerta a una ulterior aprobación del voto femenino, cuando las condiciones se vieran reunidas.
Basándose
justamente en la Constitución de 1906, que indicaba que para ser ciudadano se
requería simplemente ser mayor de 21 años y saber leer escribir, Matilde
Hidalgo de Prócel decidió hacer valer su derecho al voto para las elecciones municipales
de 1924, pues cumplía con las condiciones que establecía la Constitución. Pidió
su inscripción en el padrón electoral a la junta electoral de Machala, y ante las reticencias de esta última, decidió escribir al ministro del Interior, el cual
consultó con el Consejo de Estado. Este decidió que las mujeres tenían el derecho
al voto y a ser candidatas, pues nada se oponía a ello en la Constitución.
Hidalgo fue inscrita entonces en el padrón electoral y se convirtió en la
primera mujer en votar en el país y en América latina.
Más tarde,
durante la Revolución juliana, la Constituyente de 1928 decidió otorgar
explícitamente el derecho al voto a las mujeres mayores de 21 años que supieran
leer y escribir [5].
No obstante, se mantuvo la prohibición de que los analfabetos votaran. La
mayoría de la población era analfabeta en ese entonces, especialmente los
indígenas y las mujeres, por lo que la mayor parte de la población adulta
quedaba fuera de la participación electoral. Por lo demás, el voto fue
facultativo para las mujeres hasta la Constitución de 1967.
Hubo que
esperar hasta 1978 para que se aboliera por fin toda barrera al sufragio, al
eliminarse de la Constitución la disposición que exigía saber leer y escribir
para poder votar. El Ecuador fue de los últimos países en permitir votar a los
analfabetos (otro de los países rezagados, Chile lo hizo en 1972). Al tener en
cuenta que en 1978 gran parte de la población era aún analfabeta, sólo a partir
de esa fecha se puede hablar de sufragio universal en el Ecuador.
La profundización del sufragio
universal
Pero la historia no se acaba ahí. Treinta años más tarde, la Constitución de Montecristi buscó profundizar el sufragio universal, integrando a tres grupos hasta ese entonces excluidos del cuerpo electoral: los menores de 16 a 18 años, las fuerzas armadas y los extranjeros residentes en el país.
En 1945, se
estableció de manera definitiva la mayoría de edad en los 18 años (la
constitución de 1896 también lo había hecho, pero en la de 1906 se restableció
los 21 años). La Constituyente de 2008 estimó que los adolescentes de 16 a 18 años,
pese a ser menores, tenían edad suficiente para formar su criterio en materia
política, por lo que había que permitirles expresarse electoralmente.
En varios países,
el voto ha estado vetado a los militares. En Francia, por ejemplo, se les
excluyó del cuerpo electoral en los primeros años de la Tercera República, pero
el gobierno provisional les devolvió el derecho al voto durante la Liberación.
Precisamente en el mismo momento, la Constitución de 1946 prohibía el voto
militar en el Ecuador. Los militares siempre habían votado hasta esa fecha,
pero hubo que esperar a 2008 para que pudieran hacerlo de nuevo. Al tratarse de
ciudadanos como los demás, no había razón para no permitirles ejercer su
derecho al voto en un Estado democrático que garantiza la igualdad de derechos.
En esta materia, el Ecuador llevaba 40 años de retraso con Francia (no así con
el voto femenino, permitido 15 años antes en el Ecuador).
La Constitución
de 2008 es a la vez audaz y tímida en relación al voto de los extranjeros. Es
de las más progresistas en este aspecto porque permite la participación de los
extranjeros que hayan residido legalmente en el país durante por lo menos cinco
años en todas las elecciones, incluso las elecciones nacionales
(presidenciales, legislativas y Parlamento andino). En la mayoría de países
donde los extranjeros pueden votar, su derecho al sufragio se limita, en cambio,
a las elecciones seccionales, a veces exclusivamente a las municipales. Sin
embargo, la Constitución de Montecristi excluye a los extranjeros de la
participación en las elecciones como candidatos. En otros países (como Austria),
se permite a los extranjeros residentes ser candidatos a las elecciones
locales, siempre y cuando no ocupen ningún cargo ejecutivo (pueden ser
concejales, por ejemplo, pero no alcaldes).
En suma, si hoy
todos podemos votar, es el resultado de un largo proceso de más de un siglo,
constituido por diversas etapas que permitieron progresivamente obtener el
sufragio universal. Sin embargo, como fue señalado en la introducción, el
sufragio universal no es condición suficiente para la democracia. Si se quiere
evaluar la calidad de la democracia ecuatoriana, no se puede pasar por alto
ciertos temas: el reconocimiento de ciertos principios básicos, como la abolición
de la prisión por deudas en 1918, la presunción de inocencia, y su corolario,
la caducidad de la prisión preventiva; el método de asignación de escaños, que
puede distorsionar la voluntad popular; la separación de poderes; el estado de
las libertades, de reunión, de expresión, de culto (que incluye la posibilidad
de no tener creencia religiosa alguna).
[1] Se puede consultar en línea todas las constituciones del
país en la biblioteca virtual de la ESPE: http://biblioteca.espe.edu.ec/index.cgi?wid_seccion=35
[2] 18 años de 1835 a 1845, 21 de 1845 a 1945 (con la excepción
de la Constitución de 1896, que establecía la mayoría de edad a los 18 años),
18 de 1945 a 2008, 16 desde entonces.
[3] AYALA MORA, Enrique, Historia de
la Revolución liberal
ecuatoriana, Quito,
Corporación Editora Nacional-Taller de Estudios Históricos, 2002, p. 25.
[4] La Constitución de 1869 contenía otras contradicciones.
Era la primera en prohibir explícitamente la censura previa, pero también estipulaba
que quien abusara de la libertad de expresión sería sancionado. Era la primera
en reconocer la libertad de reunión, pero al mismo tiempo afirmaba que toda
asociación estaría bajo la vigilancia del gobierno. No se indicaba
explícitamente cómo se controlaría toda reunión pública o privada
a lo largo y ancho del país, pero por lo menos se daba rienda suelta al
gobierno para que interfiriera con esta libertad.
[5] Sobre el sufragio femenino en el Ecuador, es altamente recomendable
consultar: GOETSCHEL, Ana María y PRIETO, Mercedes, “El sufragio femenino en el
Ecuador, 1884-1940”, in PRIETO,
Mercedes (ed.), Mujeres y escenarios ciudadanos,
Quito, FLACSO-Ministerio de Cultura, 2008.
Muy interesante toda la información que presenta en relación a la historia del sufragio en nuestro país, principalmente el relacionado con el voto femenino que es lo que me interesaba. Muchas gracias.
ResponderEliminarMuy interesante toda la información que presenta en relación a la historia del sufragio en nuestro país, principalmente el relacionado con el voto femenino que es lo que me interesaba. Muchas gracias.
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